Qué hacer con las reservas bloqueadas de Rusia

Cuando las naciones occidentales bloquearon el acceso del Banco Central de Rusia a sus reservas días después de que el presidente Vladimir Putin invadiera Ucrania el 24 de febrero de 2022, impusieron posiblemente las sanciones financieras más amplias de la historia. Sin embargo, un año después, el veredicto sobre sus efectos es mixto. Al principio, parecía que las sanciones, que incluían congelar algunos activos privados y desconectar a muchos bancos rusos de las redes de transacciones internacionales, podrían colapsar el sistema financiero de Rusia: el rublo se desplomó, la inflación y las tasas de interés internas se dispararon, y el banco central impuso capital control S. Pero la moneda pronto se estabilizó en niveles normales y la economía rusa parece haberse contraído solo unos pocos puntos porcentuales, en contraposición a las predicciones iniciales de una contracción de dos dígitos.

Si el objetivo final de las sanciones era detener los estragos de Putin en Ucrania, obviamente no lo han logrado (o aún no lo han logrado). Han logrado el objetivo más modesto de aumentar el costo de su asalto, aunque no en la medida que originalmente se esperaba. A pesar de que estos eran los objetivos declarados de la coalición sancionadora, no son el único criterio con el que debemos evaluar el éxito de las sanciones.

Cuando se trata de sanciones sobre las “reservas” de activos, en particular sobre las reservas del banco central, existen al menos otros dos efectos que podríamos esperar. Uno es francamente punitivo: debemos infligir dolor al régimen de Putin independientemente de si realmente lo hace dejar de cometer sus crímenes. La otra es que deberíamos hacerle pagar el costo de la destrucción que ha causado.

Esto nos lleva al debate de la confiscación. Bloquear el acceso de Rusia a más de 300.000 millones de dólares en reservas provoca una disfunción financiera. Pero estas reservas no solo respaldan flujos financieros fluidos; son recursos valiosos en sí mismos. El statu quo legal es que Rusia algún día recuperará el acceso. Un paso más, por razones punitivas o retributivas, sería apoderarse de ellos y potencialmente desplegarlos para reconstruir Ucrania.

A principios de esta semana, mencioné el nuevo grupo de trabajo establecido por la UE para examinar las formas en que las reservas del banco central de Rusia podrían utilizarse para estos fines. Cuando el primer ministro Ulf Kristersson de Suecia, que ocupa la presidencia rotatoria de la UE, lo anunció, dijo: “En principio, está claro: Rusia debe pagar la reconstrucción de Ucrania. Al mismo tiempo, esto plantea preguntas difíciles. Esto debe hacerse de acuerdo con el derecho internacional y de la UE, y actualmente no existe un modelo directo para esto”.

He visto tres o cuatro propuestas. Los ucranianos y sus más acérrimos partidarios están presionando para que se produzca una confiscación total. El grupo de trabajo de expertos en sanciones de Yermak-McFaul ha expuesto los argumentos más claros al respecto. Todas las demás ideas intentan cuadrar el círculo de aquellos que piensan que esto sería lo correcto pero que sería contrario al derecho internacional.

Los líderes de la UE han sugerido que el bloque podría tomar la custodia temporal de las reservas, invertirlas y poner las ganancias en el fondo de la reconstrucción de Ucrania. Dos economistas de la gestora de inversiones PGIM, Daleep Singh y Giancarlo Perasso, han propuesto utilizar las reservas de CBR como garantía para la nueva deuda pública ucraniana, a fin de reducir el coste que exigirá el mercado. La idea está inspirada en los “bonos Brady”, garantizados por los bonos del Tesoro de EE. UU., que reestructuraron la deuda latinoamericana con los bancos de EE. UU. a fines de la década de 1980.

Una última idea que está circulando es no confiscar las reservas sino mantenerlas como rehenes, por así decirlo, hasta que Rusia acepte la obligación de pagar reparaciones en algún futuro acuerdo de paz. El dinero es dinero, y desde un punto de vista puramente pecuniario, poco importa que Rusia pague reparaciones a Ucrania y recupere sus reservas, o vea confiscadas sus reservas para pagar a Ucrania.

Te habrás dado cuenta de las acrobacias que hay en todas estas propuestas alternativas. Todos se basan en la idea de que el derecho internacional hace que sea muy difícil confiscar los bienes del Estado ruso por completo. Para entender la preocupación aquí, le pregunté al profesor de la universidad de Gante, Tom Ruys, quien explicó que entra en juego un principio básico de inmunidad soberana. Si bien “el punto de partida” es la inmunidad de base amplia, la “medida en que el derecho internacional obliga a los Estados” a otorgarla está “en duda”, y existe controversia sobre si se aplica más allá de los procedimientos judiciales. Por eso, una medida administrativa como el bloqueo temporal puede verse como más fácil de defender.

La preocupación de los políticos por mantenerse dentro de los límites del derecho internacional es, en principio, loable. Esa preocupación es extrema en la UE, pero también se puede sentir en otras jurisdicciones. La imagen que la UE tiene de sí misma está ligada a que es una criatura de la ley y su sensación de que sin la ley no es nada es, según mi experiencia, palpable entre sus responsables políticos en todos los ámbitos (también existe un miedo agudo a la vergüenza de sentenciado en contra por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas). El resultado es a veces dar límites legales y un margen excesivamente amplio, o usar la ley como una tapadera para la timidez política. Por ejemplo, como mencioné el martes, Ruys me dijo que no parece haber ninguna razón en el derecho internacional por la que los países sancionadores no puedan hacer pública la cantidad de reservas rusas en su jurisdicción. (Para ser justos, otros países son tan culpables como la UE de este fracaso).

“Jugar sobre seguro” pone en riesgo el conservadurismo legal que favorece a los infractores evidentes del derecho internacional como Rusia, especialmente cuando la ley es vaga, inestable, inconclusa o en evolución. Y hay muchas razones para pensar que este es el caso. Una es la flagrante contradicción establecida por el subsecretario del Tesoro de EE. UU., Wally Adeyemo, cuando dice (aunque sin sacar todas las implicaciones): “No se puede violar la soberanía de otro país y luego cosechar los beneficios de estar conectado a la economía internacional. sistema.” Otro es la gama de diferentes interpretaciones de lo que exige el derecho internacional, y no solo por parte de los comentaristas, sino también por parte de los estados democráticos.

El verano pasado, Canadá modificó la legislación que preveía la congelación de activos de un estado extranjero para incluir también la posibilidad de confiscación o decomiso cuando “ha ocurrido una grave violación de la paz y la seguridad internacionales” o “se han cometido violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos en un país extranjero”. estado”. La ley ahora también permite pagar los ingresos para “la reconstrucción de un estado extranjero. . . el restablecimiento de la paz y la seguridad internacionales [or] la indemnización de las víctimas de una grave violación de la paz y la seguridad internacionales, violaciones manifiestas y sistemáticas de los derechos humanos o actos de corrupción significativos”.

Canadá, entonces, ya ha establecido la legislación interna para confiscar las reservas del banco central de Rusia colocadas allí (casi $ 20 mil millones, según el propio CBR). Cuando pregunto a los europeos sobre el enfoque de Canadá, las respuestas amables giran en torno a palabras como “problemático” o “desafiante”. Sin embargo, nadie en la coalición de sanciones ha acusado hasta ahora a Canadá de ir demasiado lejos y violar el derecho internacional. Tal vez lo hagan. Pero luego también se enfrentarán a la pregunta igualmente desafiante: “Si Canadá puede hacer esto, ¿por qué no podemos nosotros?”

Luego está el supuesto contenido de las presuntas restricciones del derecho internacional sobre el decomiso. Este no es un boletín de leyes sino de política económica. Si bien los economistas y los formuladores de políticas deberían prestar la debida deferencia a la ley, ellos (y los abogados que interpretan la ley) se encuentran con problemas si su análisis legal no presta la debida atención a la economía básica. Así que aquí hay algunas consideraciones económicas que creo que deberían hacer mucho más difícil sostener el conservadurismo legal que por ahora parece prevalecer.

Las alternativas a la confiscación directa están diseñadas para pasar el examen legal. Pero si el derecho internacional permite estas acrobacias destinadas a lograr los efectos económicos de la confiscación, pero no permite la confiscación en sí, entonces seguramente la ley es un asno y necesita una reforma.

Considere nuevamente la idea de tomar el control temporal de las reservas de Rusia y “sudar los activos” para obtener ganancias que beneficiarían a Ucrania. Si hay que devolver los activos, ¿qué sucede si la gestión de inversiones temporales genera una pérdida neta? ¿Deberían los contribuyentes europeos compensar a Rusia? En cuanto a convertir las reservas rusas en garantía para la nueva deuda de Ucrania, nuevamente la atracción legal es la naturaleza temporal de la incautación. Pero, ¿y si Ucrania incumpliera y los acreedores reclamaran su garantía? Y si pueden reclamar con éxito su garantía, ¿qué impediría legalmente que Rusia hoy presente sus reservas inmovilizadas como garantía para un préstamo de un banco central amigo de un tercer país?

De manera similar, si la inmunidad soberana en el derecho internacional es perfectamente compatible con el bloqueo de las reservas indefinidamente, hasta que Rusia pague reparaciones a Ucrania, pero incompatible con tomar las reservas para pagar reparaciones a Ucrania, ¿no se hace que la legalidad dependa de una distinción ilusoria?

En todos estos casos, quizás la ley realmente sea así de contradictoria en términos económicos. Pero si es así, la contradicción interna debilita su pretensión de ser respetada.

Hay otra idea económica importante que parece completamente ignorada en el debate legal. Tenemos una tendencia a hablar de los activos como una especie de tesoro medieval: pepitas de oro y joyas en un cofre al que, en el caso de Rusia, le hemos quitado temporalmente las llaves. En esta perspectiva, la pregunta es si deberíamos (y legalmente podríamos) tomar todo el cofre. Pero las reservas oficiales no son así. Los activos de divisas de Rusia son en su mayoría solo la otra cara de los pasivos de otros gobiernos, en particular los depósitos en los bancos centrales occidentales y las tenencias de sus títulos de deuda pública. En otras palabras, las reservas de Rusia consisten en gran medida en las promesas de nuestros propios gobiernos de pagar dinero a Moscú.

Entonces, en lugar de preguntarnos si debemos confiscar los activos de Rusia, podemos preguntarnos si debemos repudiar selectivamente los reclamos financieros de Moscú sobre nosotros. En términos técnicos, cualquiera de los dos se puede hacer de un plumazo. No sé si la ley, en particular el derecho internacional, trata el repudio (o reasignación) selectivo de la deuda de manera diferente a la confiscación de activos soberanos. Mi punto es que la comprensión de la economía revela que se trata de lo mismo en este caso. Si conducen a análisis legales diferentes, son malas noticias para la ley, pero buenas noticias para aquellos de nosotros que insistimos en que Rusia debe pagar por la destrucción que ha causado Putin.

Cuando hablé con Anders Ahnlid, quien preside el grupo de trabajo de la UE, dejó claro que el mandato de su grupo de trabajo era “analizar todos los aspectos legales, financieros, económicos y políticos relevantes”. Cuando le pregunté si el grupo solo brindaría asesoramiento técnico, dijo que esperaba que “absorbiera el asesoramiento técnico y luego lo usara para producir un resultado que tuviera en cuenta estos cuatro aspectos”. Confío, entonces, que eso incluya los puntos económicos que he mencionado anteriormente. Mientras tanto, invito a los lectores de Free Lunch a juzgar si esos puntos significan que, sobre la cuestión de la confiscación, el derecho internacional guarda silencio, se contradice a sí mismo o simplemente necesita una reforma.

Otros legibles

• Los niños migrantes no acompañados que llegan a EE. UU. están siendo explotados en algunos de los trabajos más penosos del país, según ha descubierto una investigación del New York Times: “Niños techadores de doce años en Florida y Tennessee. Trabajadores de mataderos menores de edad en Delaware, Mississippi y Carolina del Norte. Niños aserrando tablones de madera en turnos nocturnos en Dakota del Sur”. Sin embargo, algunos estados están tratando de flexibilizar las leyes sobre trabajo infantil.

• Cuatro empleados de la filial de Gazprombank en Suiza se enfrentan a cargos penales por supuestamente ayudar a ocultar los bienes personales de Vladimir Putin.

• La empresa de energía lituana Ignitis hace un llamado a otros grupos para que sigan su ejemplo y donen una décima parte de sus ganancias a Ucrania.

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