Hay demasiado que no sabemos sobre las reservas del banco central de Rusia

Ha sido un buen mes para la política de sanciones: solo en las últimas semanas, la prohibición de importación de la UE y el tope de precios del G7 para el crudo ruso se han extendido a los productos petrolíferos refinados, y se ha acordado el décimo paquete de sanciones de la UE, junto con sanciones similares en sus países socios. Como escribí la semana pasada, mientras que la mayoría de los desarrollos de sanciones han involucrado aquellos en cuestiones económicas fluye dentro y fuera de Rusia, gran parte del esfuerzo actual consiste en examinar esos flujos más de cerca para evitar la elusión de las sanciones; hay mucho más que decir sobre cómo imponemos sanciones a las “acciones” económicas, en particular a los activos estatales de Rusia en el extranjero. En los últimos meses, he estado analizando esto de cerca con mis colegas Claire Jones y Daria Mosolova. En una serie de artículos compartiré lo que hemos aprendido.

Antes incluso de ver qué tan efectivas han sido las sanciones sobre las reservas de Rusia y qué hacer a continuación, debemos comprender mejor qué se ha hecho y qué no se ha hecho con precisión. Cuando comencé a analizar este tema, supuse ingenuamente que la coalición sancionadora reuniría una “lista maestra” de todas las reservas del banco central de Rusia; con frecuencia escuchamos que se han bloqueado más de $ 300 mil millones. De hecho, estaba desconcertado por qué no lo habrían publicado. Resulta que la razón es que no existe tal lista maestra. Hasta el día de hoy, la UE desconoce la cantidad, ubicación y forma de los activos que el banco central ruso tiene dentro de la jurisdicción del bloque.

He tenido muchas conversaciones con personas que han expresado su incredulidad de que esta información debería faltar, por lo que claramente no soy el único que supuso que estos activos estaban monitoreados de cerca. De hecho, varias personas bien posicionadas para evaluar esto me han asegurado que los tomadores de decisiones correctos “deben saber”. Pero el presidente de la Comisión Europea ahora ha admitido públicamente en un discurso lo que indicaron mis conversaciones de fondo y los documentos de la comisión filtrados. Bajo el liderazgo de Suecia, la UE acaba de establecer un grupo de trabajo para examinar qué se puede hacer con las reservas rusas, y su presidente, Anders Ahnlid, me dijo que mapear la información sobre “qué activos hay y dónde están los activos. . . es una tarea importante”. Pero eso significa que un año después de estas sanciones, esto aún no se ha logrado.

Entonces, ¿de dónde viene el número de “más de $ 300 mil millones”? De la propia Rusia. El último informe público del banco central sobre la gestión del oro y las divisas, de enero de 2022, desglosa sus reservas internacionales por tipo de activo, por moneda, por jurisdicción y por clasificación de riesgo. En cuanto a las jurisdicciones, entre el 55 y el 66 por ciento (dependiendo de lo que esté en la categoría “otros”) de las reservas se encontraban en países que pronto bloquearían el acceso a ellas.

Desde que comenzó la guerra, el banco central no ha actualizado estos números, pero aún publica semanalmente sus reservas totales. Cuando Rusia invadió Ucrania, ascendieron a 629.000 millones de dólares. La aplicación de la última distribución geográfica conocida a este total arroja un rango aproximado de $345 mil millones a $415 mil millones en depósitos y valores que posee el CBR pero que no puede usar (los movimientos del tipo de cambio significan que el número real podría ser algo diferente, aunque no mucho).

Es un enigma que los gobiernos sancionadores, al menos en público, hayan confiado durante tanto tiempo en los propios números de Rusia en lugar de en los suyos propios. Por supuesto, pueden establecer su propia información. Por definición, los bancos centrales nacionales saben cuánto tienen otros en depósito con ellos. Sus gobiernos pueden exigirles que informen los montos (ya sea públicamente o no). Pueden imponer el mismo requisito a los proveedores de servicios de custodia de sus títulos de deuda pública, que constituyen la mayor parte de las reservas de divisas de CBR. Sin duda, muchos gobiernos lo hacen.

Pero está claro que no lo hacen públicamente (le hemos preguntado a muchos bancos centrales y nos quedamos con las manos vacías) y no hay un intercambio sistemático de esta información entre los gobiernos que sancionan. De lo contrario, la UE no estaría a oscuras sobre la cantidad total de reservas rusas que ha bloqueado. El único gobierno que he visto publicar la cantidad de activos de CBR en su país es Francia. El año pasado, su ministro de Finanzas dijo que se habían inmovilizado 22.000 millones de euros. Otros no nos dicen hasta donde yo he visto (pero con gusto seré corregido por los lectores de Free Lunch con ojos de águila).

¿Por qué no sabemos? La respuesta se relaciona con otro hecho demasiado poco conocido. Los activos de CBR no están técnicamente congelados. Los políticos pueden equivocarse en sus descripciones: la propia Ursula von der Leyen usó el término “congelado” en el discurso que mencioné anteriormente. Pero el Banco de Rusia no figura en la lista de sanciones de la UE y, por lo tanto, no está sujeto a la regulación sobre congelamiento de activos.

Los expertos en sanciones se aseguran de describir las sanciones que afectan al CBR como “inmovilizar” o bloquear” (pero no congelar) las reservas. En la UE, esto se implementa a través de la prohibición de que los residentes de la UE participen en transacciones “relacionadas con la gestión de reservas y activos del Banco Central de Rusia”. Esa prohibición, sin embargo, vive en una regulación diferente de la UE. Y los requisitos de presentación de informes en las dos regulaciones son bastante diferentes y, en el caso de las sanciones del banco central, demasiado débiles. El hecho de que se endurecieran significativamente en el décimo paquete de sanciones de la UE, acordado hace solo unos días, lo demuestra.

Me han dicho que la razón por la que las reservas oficiales de Rusia no pueden tratarse como activos congelados normales tiene que ver con el grado de inmunidad soberana que otorga el derecho internacional. Pero eso no justifica los requisitos de información laxos: si pueden y deben ser más estrictos hoy, podrían y deberían haber sido más estrictos desde el principio. También le pregunté a Tom Ruys, profesor de derecho internacional en la Universidad de Ghent, si los principios de inmunidad impiden que se hagan públicos los activos de CBR. Señaló que las personas bajo sanciones, como los oligarcas, pueden tener derecho a la privacidad, pero “no veo. . . qué obligación del derecho internacional impediría la divulgación de los montos en poder del CBR”.

Todo lo cual lleva a la pregunta: ¿es esto un problema? ¿Es tan importante conocer los detalles de las reservas, mientras Rusia no pueda tocarlas?

Si tiene que hacer la pregunta, no estoy seguro de que haya mucho que pueda decir para convencerlo. Pero sí importa mucho, de hecho. En parte porque hay un debate cada vez más intenso sobre si confiscar las reservas o movilizarlas para financiar la reconstrucción de Ucrania, de ahí la creación del grupo de trabajo encabezado por Ahnlid, un debate del que hablaré en detalle más adelante esta semana.

Y en parte, porque la transparencia es una buena manera de minimizar errores y discrepancias. Vuelva al ejemplo francés. Si hay que creer en el CBR, tiene reservas por valor de unos 70.000 millones de euros en Francia. Incluso teniendo en cuenta las fluctuaciones del tipo de cambio, esa es una gran diferencia con respecto a los 22.000 millones de euros anunciados por París. Tal vez la cifra francesa sea solo dinero en poder de la Banque de France: el Banco de Rusia dice que pone en promedio alrededor de dos tercios de sus tenencias de divisas en valores en lugar de en depósitos del banco central. ¿Pero no sería bueno saberlo?

Un amigo experto, en respuesta a mi mención la semana pasada de las deficiencias en las sanciones de reservas, escribió: “Hasta ahora, según tengo entendido, es quizás la más sólida de las sanciones en términos de no ser vulnerable a la elusión: no he oído nada en absoluto que sugiera eso [Vladimir] Putin podría recuperar el acceso a ese dinero”.

Mi preocupación es: ¿cómo lo sabríamos? Si no sabemos a qué reservas hemos bloqueado el acceso, es difícil saber si se han eludido los bloqueos. Asegurarse requeriría compilar la lista completa de activos de CBR en los países sancionadores en el momento en que se impusieron las sanciones, y verificar periódicamente que todos seguían allí a lo largo del tiempo. Hacerlos públicos sería una colaboración colectiva para el escrutinio.

Tampoco tengo indicios de que haya ocurrido alguna elusión. Pero tengo algunos indicios de cómo podría suceder. Un administrador de reservas nos sugirió que incluso si Rusia no tiene acceso a las reservas, teóricamente podría usarlas como garantía para la liquidez con bancos centrales amigos en países que no sancionan (ninguna sugerencia de que esto realmente haya sucedido). Eso sería arriesgado, por supuesto, ya que el banco central amigo puede tener dificultades para apoderarse de la garantía en caso de incumplimiento y, por lo tanto, sin duda exigiría una tasa de préstamo superior. Pero, ¿es inconcebible, dada la situación legal actual, que las reservas no estén completamente congeladas, que las prohibiciones de transacciones de la UE explícitamente “no se apliquen extraterritorialmente” y que algún día se restablezca el acceso a Rusia?

Otra posibilidad especulativa es que la tradición de la KGB de mantener activos en el extranjero a nombre de entidades apoderadas («empresas amigas») no terminó con la Unión Soviética. Eso es poco probable. Según todos los informes, el CBR moderno ha sido completamente profesional durante mucho tiempo y aquellos con los que he hablado nunca han oído ni un soplo de ninguna posibilidad de que algunas reservas puedan estar ocultas de esta manera. Pero la mejor manera de estar seguro sería comparar las cifras publicadas por el CBR con las de los países sancionadores.

A nivel práctico, todo esto puede ser irrelevante. El miedo a EE. UU., que está más dispuesto a imponer sanciones secundarias, puede ser suficiente para ahuyentar cualquier elusión. Y como me dijo el gurú del balance internacional Brad Setser, Rusia no necesita movilizar sus reservas bloqueadas: ha acumulado tanto dinero no autorizado que puede usar en su lugar. Hablaré de ese tema la próxima semana. Por ahora, parece que la falta de atención de la coalición sancionadora en mapear e informar los detalles de los activos de CBR durante el último año ha sido, en el mejor de los casos, complaciente. Y la falta de interés en divulgar esta información públicamente es aún peor.

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