Lee Buchheit es profesor de derecho (Hon.) en la Universidad de Edimburgo.
Se puede esperar que una reestructuración moderna de la deuda soberana se desarrolle más o menos de la siguiente manera:
• El país deudor se acerca al FMI para un programa.
• El personal del Fondo prepara un Análisis de Sostenibilidad de la Deuda (DSA).
• Si el DSA declara que la deuda del país es “insostenible”, el personal técnico del FMI insistirá en que promete reestructurar sus pasivos financieros para cumplir con los “objetivos de sostenibilidad de la deuda” específicos (como un objetivo de necesidades financieras brutas anuales promedio; un objetivo de deuda relación entre el PIB y el PIB; un objetivo de reducción del servicio de la deuda acumulado, etc.).
• El personal del FMI y el país luego negocian los términos de un programa de ajuste del FMI, con los términos consignados en un “acuerdo a nivel del personal” (SLA).
• Pero el personal del Fondo no llevará el borrador del programa al Directorio Ejecutivo del FMI para su aprobación a menos y hasta que los acreedores comerciales y bilaterales del país garanticen al Fondo que reestructurarán sus deudas de manera compatible con el programa. En la jerga del FMI, se denominan “garantías de financiación”.
¿Pero por qué?
La justificación ostensible de la insistencia del FMI en recibir garantías financieras de los acreedores existentes de un país se encuentra en el Convenio Constitutivo del Fondo. Énfasis de FTAV a continuación:
Sección 3. Condiciones de uso de los recursos generales del Fondo
a) El Fondo adoptará políticas sobre el uso de sus recursos generales, incluidas políticas sobre derechos de giro o arreglos similares, y podrá adoptar políticas especiales para problemas especiales de balanza de pagos, que ayuden a los países miembros a resolver sus problemas de balanza de pagos en manera consistente con las disposiciones de este Acuerdo y que establecerá garantías adecuadas para el uso temporal de los recursos generales del Fondo.
Como institución que presta dinero fresco en situaciones visiblemente difíciles, es completamente comprensible que el FMI quiera que los prestamistas existentes del país deudor acepten moderar sus reclamos contra el prestatario antes de que se desembolse el dinero nuevo. Después de todo, el FMI no debería desear que su dinero se desangre para pagar en su totalidad a los acreedores existentes.
De igual importancia, el Fondo quiere asegurarse de que sus programas tendrán un cambio razonable de éxito. Cuando se evalúa que el país tiene una carga de deuda insostenible, ese éxito requerirá un ajuste de los pasivos existentes.
El dilema del cerdo en un poke
El problema no es que el Fondo busque garantías de financiación de los prestamistas existentes. Ningún prestamista comercial en una situación empresarial en dificultades haría lo contrario. El problema reside en cuándo y cómo se buscan esas garantías de financiación.
Comencemos con el cuándo. El personal técnico del FMI pide a los acreedores bilaterales y comerciales que proporcionen garantías de financiación antes de el personal llevará el programa propuesto a la Junta Ejecutiva del Fondo para su aprobación. La política de garantías de financiamiento del FMI tomó esta forma a principios de la década de 1980, al comienzo de la crisis de la deuda latinoamericana.
En esa época, los acreedores soberanos bilaterales eran miembros del Club de París y los prestamistas de los bancos comerciales estaban representados por un Comité Asesor Bancario. En ese entonces, era una tarea relativamente fácil buscar garantías de ambos grupos de que proporcionarían el alivio de la deuda necesario para llenar cualquier brecha financiera proyectada en el programa de ajuste del Fondo para el país. Sin embargo, en 1989 se hizo evidente que los bancos comerciales estaban utilizando el requisito de garantías financieras del Fondo como palanca para obtener concesiones de los deudores soberanos.
En lo que respecta a los acreedores comerciales, el Fondo diluyó sustancialmente su política de garantías de financiación. Las garantías de financiamiento de los acreedores comerciales ahora se cumplen si el prestatario soberano se compromete a negociar de buena fe con sus prestamistas comerciales. En otras palabras, una promesa por parte del deudor de negociar con sus prestamistas del sector privado se considera una garantía desde esos acreedores que aceptarán los resultados de esa negociación, cualquiera que sea. Sin embargo, el Fondo sigue insistiendo en recibir garantías financieras afirmativas de los acreedores bilaterales.
En los últimos doce años, la participación del Club de París en los préstamos bilaterales se ha visto eclipsada por los prestamistas bilaterales que no pertenecen al Club de París, principalmente China. Ahora se deben solicitar garantías de financiamiento a dos grupos de acreedores bilaterales: el Club de París y los bilaterales que no pertenecen al Club de París, como China. Y si la recepción de garantías financieras es una condición previa para la consideración de un programa por parte del Directorio Ejecutivo, un acreedor bilateral como China, que puede no estar entusiasmado con la perspectiva de una reestructuración de la deuda, puede evitar ese evento, casi indefinidamente, simplemente reteniendo sus garantías financieras hasta el final. personal del FMI.
Ahora para el cómo
A los prestamistas a los que se les pide que den estas garantías de financiación nunca se les dice exactamente a qué se están suscribiendo, en principio. Las metas de sostenibilidad de la deuda contenidas en el DSA se expresarán como aplicables a la totalidad del stock de deuda del país. Las sensibilidades del Fondo le impiden indicar en la DSA o en el programa cuánto del alivio de la deuda requerido debe ser sufragado por cada clase de prestamista; el Fondo insiste en que este es un tema a resolver entre el país y sus diversos acreedores.
La frase “garantías de financiación” podría sugerir que se pide a cada grupo de acreedores que confirme que contribuirá con una cantidad del alivio de la deuda prescrito proporcional a su parte del total de la deuda. Pero esto es sólo un significado implícito. Las garantías de financiación podrían connotar fácilmente un compromiso de proporcionar un alivio de la deuda proporcional a la participación del grupo de acreedores en el saldo de la deuda. y suficiente para cubrir cualquier deficiencia en el alivio de la deuda provisto por otros acreedores.
Además, algunos prestamistas pueden sentir que otros acreedores deberían proporcionar una parte desproporcionada del alivio de la deuda. Rasque a un acreedor del Club de París, por ejemplo, y bajo la superficie probablemente descubrirá una profunda creencia de que los acreedores bilaterales, que prestan a tasas de interés por debajo del mercado, deben recibir un trato preferencial en cualquier reestructuración de deuda con la parte del león de cualquier alivio de deuda necesario. viniendo de esos prestamistas comerciales irremediablemente avaros. Entonces, ¿qué está diciendo realmente un acreedor bilateral tan interesado cuando le asegura al FMI que proporcionará el alivio de la deuda apropiado?
Finalmente, ¿qué significa la frase “garantía de financiamiento” en el contexto de un país como Sri Lanka o Ghana, donde aproximadamente la mitad del stock de deuda está compuesto por obligaciones internas (moneda local)? Todo el mundo sabe que se debe tener mucha cautela al buscar el alivio de la deuda de los acreedores locales por temor a desestabilizar las instituciones financieras, los fondos de pensiones y las compañías de seguros nacionales.
En un país con una porción considerable de deuda interna, ¿las “garantías de financiamiento” significan, por lo tanto, un alivio de la deuda proporcional a la participación de cada grupo de acreedores externos en el stock de deuda en moneda extranjera? más alguna porción, ¿cuánto? — del saldo de la deuda interna?
La solución
Hay una solución obvia. En lugar de pedir a los prestamistas que den garantías de financiamiento como condición para llevar un programa al Directorio Ejecutivo del FMI, permita que el Directorio apruebe el programa pero retenga cualquier desembolso significativo de efectivo hasta que los prestamistas existentes hayan acordado proporcionar el alivio de la deuda necesario.
Esto (i) salvaguardaría adecuadamente los recursos del Fondo, (ii) ejercería presión sobre el deudor y los prestamistas existentes para llegar a términos definitivos sobre la reestructuración de la deuda o correr el riesgo de cancelar el programa y (iii) negar a cualquier gran acreedor o acreedor grupo la capacidad de obstaculizar el proceso mediante la retención de sus garantías de financiación.
Además, el FMI tiene políticas bien establecidas (llamadas “préstamos en mora”) que abordan el problema de los acreedores heredados recalcitrantes. después el Directorio aprueba un programa para el país.
El posible retraso en el tiempo inherente a la práctica actual del Fondo con respecto a la financiación de garantías es más que un simple inconveniente.
Al momento de firmar un Acuerdo de nivel de personal, a menudo se solicita a las autoridades del país deudor que implementen “medidas previas” antes de que el programa pase a la aprobación del directorio del FMI. Algunas de esas acciones previas, como aumentar los impuestos, pueden ser políticamente tóxicas.
Por lo tanto, puede dejar a las autoridades en una posición incómodamente expuesta si el país se traga una medicina amarga pero descubre que un acreedor puede en la práctica retrasar indefinidamente el programa al retener las garantías de financiamiento.
